荘園公領制（しょうえんこうりょうせい）です。公領（国衙）は天皇（朝廷）の土地で公有地、荘園は私有地です。743年の墾田永年私財法により、土地と人民は天皇が支配するという公地公民の理想は崩壊します。経済力のある貴族や寺社、地方豪族が大規模な開墾を行い全国に荘園が増加しました。このような荘園は初期荘園と呼ばれますが納税の義務があったため、朝廷としても税収が増えるというメリットがあります。しかし、租税が免除される寄進地系荘園の増加により財政が悪化した朝廷は、延久の荘園整理令をだして荘園の審査機関を設置しました。全国の荘園を調査して基準に適合しない荘園の没収を行ったのです。このように延久の荘園整理令の実施によって不正な荘園や所有者があいまいな荘園が公領となり、全国の土地は公領と荘園で構成されるようになりました。これを荘園公領制と呼んでいます。