延久の荘園整理令以降、所有者が曖昧な荘園や不正な荘園は没収され公領となります。全国の土地は国衙と荘園に分類され（荘園公領制）、管理や徴税が行われました。国衙領の行政単位は律令制の郡郷制でしたが、新たに開墾した土地を保という行政単位で管理したことから、郡、郷、保という単位での再編が行われました。開発領主や在地の有力者を郡司、郷司、保司に任命して租税の徴収を任せます。郡司、郷司、保司の間に階層的な上下関係はなく、それぞれが名主（田堵）と呼ばれる富裕層の農民に名田経営を任せて国衙に税を納めました。