明治政府発足当初の通貨は、江戸時代の三貨（金貨、銀貨、銭貨）が引き続き使用され、諸藩の藩札の他、政府が発行した太政官札、民部省札なども流通していました。

政府は1871年の新貨条例で江戸時代の三貨を廃止して円・銭・厘を単位とする新しい通貨制度を整備すると、金貨、銀貨、銅貨の鋳造、紙幣の発行を進め、1872年の国立銀行条例（こくりつぎんこうじょうれい）で民間の銀行に紙幣の発行を許可したのです。

この条例により第一国立銀行など四銀行が営業を開始しました。このとき発行した紙幣は兌換紙幣です。

兌換紙幣とはあらかじめ決められた量の正貨と交換できる紙幣のことで、金本位制の正貨は金、銀本位制の正貨は銀です。

欧米のような金本位制を確立したい政府は、紙幣を発行する銀行に対し正貨（金）への兌換を義務づけました。

つまり、銀行は発行する紙幣と交換できる金（金貨）を保有する必要があったのです。

資金力に乏しい当時の銀行では発行できる紙幣には限りがありました。また、紙幣はすぐに金貨に兌換されてしまい銀行に保有してある金が底をつきます。

経営難に陥った銀行を救済するため政府は1876年に国立銀行条例を改正して兌換の義務を撤廃しました。

この改正により全国で銀行が相次いで設立されその数は153に達します。

各銀行は秩禄処分で士族に支給された「金禄公債証書」を資本金にして不換紙幣を発行しますが、必要以上の紙幣が市場に出回ったことで経済は深刻なインフレを起こすことになったのです。